Célébrée comme un symbole d’unité et de vigueur, la politique européenne de soutien à l’Ukraine présente une contradiction majeure : en prolongeant une guerre qui ne peut être menée sans les Américains, les Européens se sont placés dans la main des États-Unis. À quel prix ?
par Hélène Richard
Il n’y aura pas de paix en Ukraine avant la date anniversaire des quatre ans du conflit. Le nouveau cycle de négociations lancé fin novembre s’est enlisé. D’un côté, le Kremlin considère le Donbass, déjà occupé aux trois quarts, comme une prise de guerre minimale, et entend s’assurer qu’une forme de reconnaissance internationale et diverses restrictions priveront Kiev des moyens de le récupérer militairement (1). De l’autre, les Européens s’opposent à tout changement de frontière par la force, qui constituerait un précédent, encourageant selon eux Moscou à poursuivre son expansion. Ils se disent donc toujours prêts à « soutenir l’Ukraine sur la durée, tout en renforçant la pression sur la Russie en vue d’une paix juste et durable (2) ». Mais, faute des moyens nécessaires, cette fermeté les oblige à se placer dans une dépendance toujours accrue à l’égard de Washington, principal fournisseur d’armes et pilier des garanties de sécurité dans le cadre d’un éventuel accord de paix. Cela au moment même où l’administration de M. Donald Trump inscrit son hostilité à l’Union européenne dans sa stratégie de sécurité nationale 2025.
D’où ce paradoxe : s’ils ne cessent de brandir l’hypothèse d’une attaque russe, les Européens tendent à relativiser les menaces — bien réelles — d’annexion du Groenland par les États-Unis (lire « Pourquoi le Groenland ? »). Ils y envoient une poignée de soldats, mais prétendent aussitôt que c’est pour protéger l’île d’imaginaires incursions russes et chinoises. Le chancelier allemand a même rappelé ses troupes, pour « éviter autant que possible toute escalade », et incité Paris à baisser d’un ton, l’objectif restant de garder « une Europe unie » et une Organisation du traité de l’Atlantique nord (OTAN) « forte ». Ce déni de l’hostilité américaine à l’égard des pays du Vieux Continent achève de convaincre Moscou que les Européens ne sont que des vassaux des États-Unis. Aussi les Russes poursuivent-ils les combats en attendant que M. Trump se désintéresse de l’Ukraine — ce qui selon eux entraînerait les Européens à en faire autant. Sauf que l’investissement de ces derniers (190 milliards de dollars, depuis février 2022, soit aujourd’hui davantage que les États-Unis) ne les incite pas à solder les comptes.
C’est pourquoi, le 20 novembre, la révélation par Axios et le Financial Times d’un plan de paix russo-américain a semé la panique dans les chancelleries européennes. Le document en vingt-huit points, préparé en secret par l’envoyé spécial américain Steve Witkoff et l’émissaire russe Kirill Dmitriev, satisfait les deux principales revendications de Moscou : la non-adhésion de l’Ukraine à l’OTAN et le retrait des troupes ukrainiennes de la partie des deux régions de Donetsk et de Lougansk qu’elles tiennent encore, qui deviendrait une zone tampon démilitarisée. Ces deux régions, ainsi que la Crimée, seraient reconnues comme des territoires « de facto appartenant à la Russie, y compris par les États-Unis ».
Tentatives infructueuses d’amener Washington sur leur ligne dure
Même s’il réunit les conditions d’une victoire russe, ce plan ne correspond pas à une demande de « capitulation » dénoncée par le ministre des affaires étrangères Jean-Noël Barrot devant l’Assemblée nationale, le 3 décembre. Car, au lieu de la démilitarisation exigée par Moscou au moment de l’invasion, il fixe à l’armée ukrainienne un plafond relativement élevé de 600 000 hommes. La demande russe du gel du front dans les régions de Zaporijia et de Kherson impliquerait par ailleurs la reconnaissance par Moscou de ses revers, et l’abandon de ses ambitions sur la rive droite du Dniepr. Comme lors des premières négociations menées à Istanbul en 2022, l’Ukraine est censée rejoindre l’Union européenne, mais, cette fois, il n’est plus question de droits linguistiques pour les russophones ni de « dénazification » de la politique mémorielle. En outre, la moitié des réserves de la Banque centrale russe sous sanction, actuellement gelées, serait affectées à la reconstruction de l’Ukraine — Washington s’arrogeant 50 % des bénéfices sur les futurs investissements — tandis que, jusqu’alors, Moscou voulait récupérer l’ensemble de ces avoirs. L’autre moitié, toujours selon ce plan, serait consacrée à des projets russo-américains, notamment énergétiques (lire « Ballet d’affairistes autour d’un gazoduc »).
À Genève, où ils se réunissent en urgence le 23 novembre, l’Allemagne, la France et le Royaume-Uni (E3) signifient leur opposition à ce plan. Ils présentent alors un contre-projet, dont ils savent que la plupart des points ne peuvent qu’être refusés par Moscou. Le plus déterminant est sans doute le refus de bloquer formellement une adhésion de l’Ukraine à l’OTAN. Quant aux éventuels « échanges de territoires », ils devront commencer à partir de la ligne de front (Reuters, 23 novembre 2023). Lorsqu’on retrouve ces points dans le plan américain « révisé » que M. Volodymyr Zelensky présente à la presse, le 23 décembre, on peut croire que ses alliés européens sont parvenus à convaincre Washington de se rallier à leur position. Mais le sommet de Paris du 6 janvier révèle l’ampleur du malentendu : les Américains ne signent pas la déclaration de clôture. Pour ménager la partie américaine, les Européens s’étaient pourtant abstenus de condamner l’agression américaine du Venezuela et l’enlèvement de son président, intervenus trois jours plus tôt…
Outre leurs tentatives, infructueuses, d’amener Washington à adopter leur ligne dure, les Européens cherchent aussi à trouver le financement qui permettra à l’Ukraine de poursuivre les combats « aussi longtemps que nécessaire ». La Commission envisage d’utiliser les 210 milliards d’euros d’avoirs russes gelés sur le territoire européen (dont 185 milliards sur les comptes d’Euroclear, une société belge qui sécurise les transactions de grands acteurs financiers mondiaux). Un tabou absolu en droit international : le principe d’immunité souveraine interdit la confiscation des biens d’un État, sauf dans certains cas très spécifiques de belligérance. L’opération serait d’autant plus acrobatique qu’elle consisterait à s’emparer des avoirs d’un pays avec lequel aucune guerre n’a été officiellement déclarée, pour les transférer à un autre ne faisant pas partie de l’Union.
La Belgique, le pays le plus exposé à d’éventuels recours et représailles russes, s’oppose à cette saisie, tout comme l’Italie, tandis que la France se montre embarrassée. Le projet est temporairement abandonné. C’est finalement un prêt gratuit de 90 milliards d’euros (60 milliards pour le soutien militaire, 30 milliards pour le budget de l’État), remboursable sur d’hypothétiques réparations de guerre, qu’a adopté le Conseil. Un don, en somme, dont le financement passe par un endettement commun des États membres, à la manière du plan de relance élaboré après la pandémie de Covid-19 mais, cette fois, au nom d’un objectif géopolitique. La Hongrie, la Slovaquie et la République tchèque n’entendent toutefois pas participer à cette démarche.
La Commission n’a pas pour autant renoncé à son projet. Pour obtenir le gel permanent des avoirs russes, première étape vers une possible saisie, elle a proposé l’activation de l’article 122 du traité sur le fonctionnement de l’Union européenne. Cette clause stipule, en cas de crise économique, l’adoption de mesures urgentes temporaires sans l’aval du Parlement. En faisant passer le soutien militaire à un pays tiers pour une mesure de sauvegarde économique commune, le déclenchement de cet article 122 a permis, pour la première fois, un vote à la majorité qualifiée sur une question de politique extérieure, habituellement soumise à l’unanimité : ainsi, la crise ukrainienne se révèle un accélérateur de la fédéralisation rampante de l’Union européenne. En s’appuyant sur cette tendance, la stratégie de Kiev pourrait bien consister à gagner du temps pour garantir son siège au sein de l’Union, avant de procéder à des concessions territoriales jugées de plus en plus inévitables. « 2027 ou 2028, par exemple », lançait M. Zelensky, le 23 décembre.
La Commission prépare donc une refonte du processus d’adhésion, taillée sur mesure. Selon le Financial Times, « le plan en discussion permettrait à l’Ukraine d’adhérer au bloc, mais avec un pouvoir décisionnel bien moindre. (…) L’Ukraine ne disposerait pas, dans un premier temps, de droits de vote normaux lors des sommets des dirigeants et des réunions ministérielles [et] obtiendrait un accès progressif à certaines parties du marché unique du bloc, à ses subventions agricoles et à ses fonds structurels après avoir franchi certaines étapes postérieures à l’adhésion (3) ».
Cette admission accélérée irait à l’encontre du processus d’adhésion dit « au mérite », qui obligeait les candidats à patienter de nombreuses années en menant les réformes exigées par la Commission. Joli passe-droit, pour un pays récemment éclaboussé par un scandale de corruption au sommet de l’État (4)… Quoi qu’il en soit, en cas d’adhésion, les États membres seraient liés à Kiev par un accord de sécurité collective, risquant de les entraîner dans un conflit direct avec la Russie.
Dans ce sombre tableau, il y a peut-être une bonne nouvelle. La guerre en Ukraine plonge en partie ses racines dans l’expansion de l’OTAN à l’Est. Or la crise que traverse l’Alliance atlantique pourrait régler au moins partiellement le problème. Si les Européens décidaient d’acter son dépérissement et ouvraient une réelle discussion sur une nouvelle architecture de sécurité européenne, qu’offrirait Moscou en échange ? Aucun dirigeant n’a encore posé la question.
Hélène Richard
(1) Lire Anatol Lieven, « Verdun-en-Donbass », Le Monde diplomatique, janvier 2026.
(2) Formule standard de la communication de la Commission comme de la plupart des États membres.
(3) « EU “membership-lite” plan for Ukraine spooks European capitals », Financial Times, Londres, 16 janvier 2026.
(4) Lire Sébastien Gobert, « La “république oligarchique d’Ukraine” », Le Monde diplomatique, janvier 2026.